作为我国第一部规范行政执法监督工作的行政法规，《行政执法监督条例》(以下简称《条例》)通过明确行政执法监督的性质、体制、范围和方式等，为加强行政执法监督、提升行政执法质效提供了坚实的法律基础。随着《条例》将于2026年2月1日正式施行，笔者结合实证分析，就推动生态环境行政执法监督向制度化、规范化、精准化发展提出几点建议。

明确监督主体，严格落实监督职责

《条例》删除了先前征求意见稿“县级以上人民政府部门的法制机构是本部门的行政执法监督机构”的表述，仅在第四十二条对政府部门的执法监督作了“参照本条例执行”的笼统规定，也没有直接表述“行政执法监督人员不得从事行政执法工作，行政执法人员不得从事行政执法监督工作”的条文。笔者统计了18部省级行政执法监督地方性法规和地方政府规章，北京、湖南、陕西等多地都将政府部门内设的法制机构作为本部门、本系统行政执法监督的主体。

从理论基础看，行政执法监督属于行政系统内部的层级监督和自我纠错。在生态环境系统内部，行政执法监督与具体承担行政执法工作的部门、岗位和人员应当分别设立，如各级执法局以及执法总(支、大)队负责行政处罚的具体实施，而监督岗位独立于执法环节，对执法的合法性、合理性进行客观审查，避免出现“既当运动员又当裁判员”，符合权力监督和制约的精神。

从实践情况看，横向上，市场监管、应急管理、农业农村等建立综合行政执法制度的领域，均在法制部门设立执法监督岗位，如国家市场监管总局的《市场监督管理执法监督规定》规定各级市场监督管理部门法制机构负责统筹执法监督工作。纵向上，山东、江西、青海、贵州、宁夏等省级，青岛、杭州、长春、西安等市级生态环境部门，在法规部门加挂行政执法监督处(室)的牌子，明确其执法监督职责。

因此，建议生态环境系统进一步统一和明确行政执法监督的主体和职责，对法规部门履行法制审核等具体执法工作的人员如何开展执法监督作出调整和细化。

拓宽监督内容，覆盖全部执法行为

《条例》遵循“监督全覆盖”的原则，其第十一条明确行政执法监督的范围不仅针对行政处罚、行政强制，也包括行政许可、行政检查、行政征收征用、行政给付等行政行为。同时，《条例》详细列举了行政执法监督的具体情形，包括行政执法的主体和人员的资格合法性，行政执法程序的合法性，行政执法决定的合法性与适当性、是否存在简单粗暴等不文明执法行为等多方面。从司法部公开的3批25件行政执法监督典型案例可以看出，行政执法监督对象不仅涵盖各类行政执法行为，而且针对增加行政许可条件、行政检查频次高、行政处罚裁量不合理、执法行为不文明等行政执法的全要素。

笔者梳理了生态环境法典草案，涉及生态环境部门的行政许可事项约19项、行政处罚约260项、查封、扣押、代履行的行政强制措施和行政强制执行约12项。特别是，法典草案还赋予了区县生态环境主管部门作为市级生态环境主管部门的派出机构，可以以自己的名义实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。

综上，建议生态环境领域贯彻“大执法”理念，全面监督行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法行为中执法人员资格、证件管理制度，执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核制度以及行政裁量权基准等制度的执行情况，尤其是市级生态环境部门要加强对派出机构的行政执法监督，及时发现和纠正行政执法中存在的问题。

创新监督方式，提升行政执法质效

《条例》指出应综合运用日常监督、重点监督、专项监督等方式，形成点线面相结合、协同发力的系统性监督网络。《条例》还强调，可以采取执法质效评议方式，结合行政执法机关的执法特点和具体情况制定评议方案、标准，对执法质量、执法效果等进行评议。笔者注意到，交通运输、水利、文化旅游等部门开展了本系统的执法评议工作。如交通运输部出台《交通运输行政执法评议考核规定》，明确行政许可、行政处罚和行政强制等不同执法行为的评议内容和标准，并组织实施全国交通运输系统的执法评议工作。

为此，建议生态环境领域建立执法评议制度，从提升执法质效角度，构建覆盖不同执法行为，涵盖行政执法体制机制建设运行情况、行政执法队伍建设情况、行政执法制度建立完善情况、行政执法活动情况、行政执法效能情况、行政执法保障情况，可量化可操作的评议指标。如对行政许可，可从办事效率、办理准确率、窗口服务等维度，设置行政许可审批的时限、需要申请人补齐补正材料的次数、业务熟练程度等指标;对行政处罚，可从程序合法性和决定合理性等方面，设置办案平均周期、复议纠错率等指标。同时，根据不同的监督对象和监督目的，灵活选择和运用不同监督方式，形成监督合力，提高监督效果。

生态环境领域通过明确监督主体、聚焦监督内容、创新监督方式，发挥行政执法监督对行政执法的统筹协调、规范管理、指导监督、激励保障作用，构建全方位、全流程、常态化、长效化的生态环境行政执法监督体系，为美丽中国建设创造良好的法治环境。